​地方政府债系列之：举债三板斧

地方政府债系列之：举债三板斧

大家好，我们继续地方政府债系列，说第二集，举债方式有哪些，本期我们介绍常见的三种。

在目前的法规和监管条件下，地方政府的在基础设施建设方面主流的融资方式有三种：地方政府发债、城投债、PPP。

从宏观上看，这些工具，对于基础设施的融资来说，功能类似，都可以为基础设施提供融资的功能，但是具体到适用范围、政府管控政策、地方政府偏好、盈利空间、风险程度、管理方式、管理成本、行业特性等因素，三者却存在着明显的差异性。

一、地方债券。

我国原 《预算法》明确禁止地方政府发行债务， 这种局面在2014年新 《预算法》修订之后得到了根本的转变，新《预算法》赋予了地方政府一定的发债权，从此地方债务融资开始走向规范化、透明化的道路。

公益性事业，发行一般政府债券，用一般预算收入偿还，有一定收益的公益性事业，用专项收入或对应的政府性基金偿还。目前专项债券有土地储备专项债、棚改专项债、收费公路专项债，另外地方性的有发轨道交通专项债、高等学校专项债的，还有项目收益与融资自平衡专项债（财预[2017]89号）。

这个“自平衡”的专项债很有意思，是在财政部2017年的89号文里提出的，文件名字叫《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，另外虽然“89号文”仅为一个通知，并非管理办法，但是内容说的特别细，对实操的指导性比较强。从通知的内容可以看出，“89号文”的本质是对于62号文《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》和97号文《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》这两个专项债试行管理办法的进一步细化、强调和推进。

这个通知强调的是：专项债不要指望政府一般性收入来还，也不要指望用其他项目或者基金性收入来还，一个项目必须对应一个专项债，划清偿还界限；实在还不了，就续发新债周转。

这意味着未来市场上政府债券的投资者，会更多地关注单体项目本身的净现金流，而非当地整体的财政情况。因为当地整体的财政状况和专项债的偿还没有了关系，一把钥匙开一把锁。

上期我们提到一个政府发债总额控制的事情，我们稍微展开一下。

地方政府发行政府债券，是在国务院批准的政府债务限额内，有个上限，再分给各省财政，省财政再分给市县。程序是从上到下，由省政府和计划单列市财政部门发行等，县里的由省财政代发代还。

但与此同时，地方发债也存在着明显的缺陷，集中表现在地方政府在获取融资资金后，需要全额支付公共服务提供成本，没有成本优势; 政府需要陷身于基础设施项目的决策、 融资、建设、运营等具体事务中;与 PPP 相比，地方债券需要政府定期还本付息。

之前有听友问我，政府收费的公路建设，怎么融资最为划算？

根据目前的法规，地方政府收费公路，目前只能通过发行政府专项债券解决。这个对应的文件是财政部2017年的97号文，文件名叫《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》。与这个相关的还有财政部和交通运输部2017年7月的答记者问，这也算是官方政策的阐释，这个答记者问里面明确了：发行地方政府债券，成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道，当然只针对政府收费公路。我们再说一下，政府收费公路，一般是指由县级以上人民政府作为投资主体，采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路，这种也被称为政府还贷公路。

之前还有听友问，棚户区改造的资金问题，这里需要说的是，棚改项目的资金相比较收费公路建设，就比较灵活了，棚改可以搞棚改专项债券，目前也可采用政府购买服务方式，根据情况吧。

二、城投债。

其实这一条我是想说“无政府担保的债务”，这个比较复杂了。

什么企业债（城投债、含境外债）、中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具、资产支持票据（ABN）等。

企业债里面又包括城投债和境外债。

这些债务里面最常用的就是城投债。

之前一期我们也讲了，地方政府的平台公司，在43号文以后，剥离了为地方政府投融资功能，融资平台举借的债务，不再纳入地方政府性债务的统计范围，但这并不意味着地方政府的平台公司就不去融资了，而是走向了转型升级的道路。

在剥离融资功能之后，城投债发行不受政府偿债能力限制，其信用是企业信用，因此其风险相对独立于政府。当前城投债的债务主要是银行贷款，银行本身有完整的贷款控制体系，也就是说地方政府的平台公司去银行融资，他要根据的信用等级、运营状况和项目收益情况，综合评估风险，银行这套贷款控制系统相对比较成熟，因此城投债和地方债券相比，风险总体是可控的。这就是说你平台公司和银行之间的借贷，完全是商业行为，如果你资信不行，人家可以不贷给你。当然，我们这是说的一个正常情况。

但由于平台公司其本身的信用，不再属于政府信用范围，城投债当前存在着如下问题: 因为是企业信用， 融资成本取决于企业资信情况，相对较高; 融资平台债不再是政府性债务，政府原则上不再对其债务负责; 城投债风险相对隐性，不易被发觉，也不易被控制等。

三、PPP 模式。

他的基本概念是政府和社会资本合作。

这个领域里有两个很重要的规章：

“PPP的基本法”：一个是2015年的国发42号文，这个文件全名叫《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，虽然仅仅是个《通知》，但被戏称为是PPP的基本法，目前PPP目前没有独立的法律；

“PPP条例”：另外一个文件，被称为“PPP条例”，全名叫《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，这个条例17年7月开始征求意见，目前没有正式稿。

PPP 模式的两大核心是：风险分配机制与利益协调机制，如果这两个方面出现问题，可能导致 PPP 项目的失败，所以其实施难度与不确定性也最高。

从国际经验来看，虽然很多国家在用PPP模式，用的领域也比较广泛，但是PPP的总体规模却比较有限。以德国为例，2002 年到 2016 年的14年间，德国已签订合同的 PPP 项目总数累计仅 207 个，累计投资总额仅有 92. 34 亿欧元。

PPP 模式的优点在于，其有利于发掘公共资源内在价值，并将其变现为融资能力和信用支撑，相比较之前的单纯性的政府掏钱，用这个办法引入社会资本，极大的减轻了政府的资金压力，因而 PPP 模式很好地满足了政府的融资需要。

除此以外，地方政府的投融资方式还有很多种，但是比重都不大，比如政府引导基金等等，关于政府引导基金，这个比较复杂，也很有意思，抽时间我们专门聊一期。

对了，这里补充一点，之前有人问，北京地铁这类融资建设方式是什么？

我们简单说一下，北京地铁这种方式叫ABO，授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，就是北京交通委代表市政府和京投公司，签订轨道交通授权经营协议，市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司负责投资、建设、运营等整体服务，政府履行规则制定、绩效考核，市政府支付授权经营服务费。 这种方式本质上，我认为是政府的平台公司市场化转型的一种方式。后续我们有一期还会聊平台公司转型。

综合而言，各种不同的融资方式，在为地方政府提供公共服务的过程中，各具特色，各有优势。地方政府将会根据不同融资方式的优劣性，并结合相应的政策现状、财政风险的控制程度等因素，综合选择不同的融资方式。

国际上，地方政府债券、城投债与 PPP 模式是三种最为主流的形式，国内目前也已经形成三种模式 “三足鼎立”的局面。

地方政府债券是显性化的政府负债形式，直接体现在政府当前的债务余额中。

城投债本质上代替着政府融资，融资平台债务属于公共基础设施项目融资所形成的建设性债务，一定意义上也可归属为政府债务，只是暂时显示在融资平台的会计报表上，没有直接体现在政府债务统计数据之中。

PPP 项目，都需要政府承担一定的承诺支出，这将会增加政府未来的付费责任，即使是在使用者付费类项目中，政府同样需要承担配套设施、风险承诺支出等支出责任，由于政府具有提供相应公共服务的职责，因此政府也是最终的风险担当方。

地方政府债，下一期继续。